Fenomena padat karya bukanlah sesuatu yang baru. Dalam istilah ekonomi dikenal konsep labor intensive sebagai lawan dari capital intensive (padat modal). Unsur produksi tenaga kerja (labor) dan mesin (capital) secara teoritis dapat saling bersubstitusi. Dalam kurva isoproduk (produk sama), dijelaskan bahwa keduanya dapat saling bersubstitusi, ceteris paribus. Misalnya, untuk menghasilkan sejumlah produk yang sama lebih tepat menggunakan pendekatan padat karya di daerah Jawa dan Bali yang tingkat kepadatan penduduk per satuan luas lahan pertanian yang jauh lebih tinggi katimbang di luar lawa. Di luar jawa yang kepadatan penduduknya relatif masih rendah, lebih tepat digunakan pendekatan padat modal. Pertanyaannya apakah teori tersebut tepat diterapkan pada dunia nyata?

Fenomena yang terjadi akhir-akhir ini ialah makin meningkatnya jumlah pengangguran. Dengan perkataan lain, di pasar kerja terdapat kelebihan suplai tenaga kerja dibanding permintaan. Dalam situasi seperti ini, posisi tawar pekerja melemah. Bisa jadi demi status sosial penganggur bersedia bekerja apa pun dan dengan tingkat upah berapa pun. Yang penting asalkan yang bersangkutan tidak disebut penganggur. Tetapi pertanyaannya apakah pekerjaan apa pun tersebut tersedia di pasar kerja? Karena itu. memang perlu diciptakan. Dengan investasi ekonomi, walaupun ideal, namun sulit berlangsung karena memang kemampuan para pengusaha sedang melemah. Begitu pula tabungan pemerintah tidak memadai untuk melakukan investasi di sektor publik. Dalam situasi seperti itu program padat karya menjadi sebuah jalur alternatif. Sumber dana dari kucuran subsidi harga BBM bisa dipakai sebagai salah saru opsinya.

Padat karya yang dikenal selama ini lebih bersifat crash program atau sangat mendesak. Pertimbangan utamanya bagaimana dengan padat karya, para tenaga kerja khususnya buruh yang terkena Pemutusan Hubungan Keria (PHK) dapat tertolong. Sedang di sisi lain, kesempatan kerja sektor formal untuk menampung mereka sangatiah langka. Artinya, bisa saja padat karya terjadi di daerah padat dan jarang penduduk. Tetapi yang jelas dalam situasi ekonomi yang chaos tidak peduli kondisi daerahnya. Substitusi tenaga kerja dan kapital hampir-hampir tidak terjadi. Yang ada ialah bagaimana dengan program padat karya dapat menyerap mereka yang terkena PHK sebanyak-banyaknya. Dengan perkataan lain, bagaimana pemerintah mampu secepatnya melaksanakan program tersebut untuk golongan masyarakat yang rentan terhadap kondisi ekonomi yang parah ini. Jika tidak segera disolusikan maka kemungkinan besar akan teriadi gejolak-gejolak sosial politik yang parah. Sedang dalam jangka panjang bagaimana memperkecil kesenjangan kemakmuran antara si kaya dan si miskin.

Dalam prakteknya, pelaksanaan program padat karya sering dilakukan secara sporadis, serabutan dan kurang dipandu oleh teknis perencanaan yang handal. Beberapa indikasi yang tampak antara lain, pertama, bentuk dan jenis kegiatan masih cukup banyak yang tidak berorientasi ekonomi seperti hanya membersihkan selokan-selokan kecil dan rumput di sekitar area permukiman, dan terkesan sporadis. Padahal kegiatan tersebut biasanya dilakukan secara gotong royong (kegiatan sosial). Kedua, kegiatan program lebih berorientasi pada proses ketimbang pada luaran (output) dan efek, yang penting bagaimana dana program terserap habis. Ketiga, belum jelas berapa lama minimal tiap pelaku program padat karya bekeria dan masih tampak tidak seragamnya alokasi waktu yang terserap per pekerja. Keempat,, pola perencanaan dan pengawasan relatif masih lemah, tanpa dukungan data akurat tentang ketepatan/ kelayakan jenis kegiatan dan siapa saja yang pantas diikutsertakan dalam program. Karena itu, bisa saja proses rekruitmen pekerja dilakukan secara sembarangan, yang penting target terpenuhi. Bahkan dapat terjadi peserta padat karya bukanlah pengangguran, tetapi yang sudah punya pekerjaan.